歡迎研讀立法程序：議會立法與委任立法
歡迎來到 AQA A-Level 法律（卷一）的核心基礎課題之一！在這一章中，我們將探討英格蘭和威爾斯的法律是如何制定的。我們將課題分為兩大核心部分：議會立法（Parliamentary Law Making）（由議會直接制定的主體法例/一級立法）以及委任立法（Delegated Legislation）（由議會授權的外部機構所制定的附屬法例/二級立法）。初次接觸立法步驟或拉丁文法律術語時無須擔心，我們會一步一步為你拆解每個概念！
---第一部分：議會立法（Parliamentary Law Making）
1. 立法前階段：綠皮書與白皮書
在一項構想以法案形式正式提交議會之前，政府通常會透過以下兩份主要文件諮詢公眾及專家意見：
綠皮書（Green Paper，諮詢文件）：可以將它視為開始集思廣益的「綠燈」。綠皮書是由政府發布的諮詢文件，闡述新法律的初步構想。它旨在邀請公眾、慈善團體、壓力團體以及相關專業人士發表評論、回饋和進行辯論。
白皮書（White Paper，具體政策）：可以將它視為一個「具體落實」的計劃。在收集綠皮書的反饋後，政府會發布白皮書。這是政府政策的明確聲明，在起草正式法案之前，概述其具體的立法意圖。
記憶小貼士：Green（綠色）= Growing ideas（萌芽構想/諮詢）；White（白色）= Written in stone（落實政策/具體方案）。
2. 法案的種類
法案（Bill）是指一項旨在成為新議會法令（Act of Parliament）的立法草案。你需要掌握以下四大主要法案類別：
1. 公共法案（Public Bills）：這類法案影響全體公眾，佔了政府法例的絕大多數。
2. 議員私人法案（Private Members' Bills，PMBs）：由非政府官員的個別下議院議員（MPs）或上議院貴族（Peers）提出。它們透過抽籤（Ballot）、「十分鐘規則」（Ten-Minute Rule）或正式呈遞（Presentation）的方式引入。著名的例子包括《1967年墮胎法令》（Abortion Act 1967）。
3. 私人法案（Private Bills）：專門針對特定個人、機構或地方區域而設計（例如，授予某個特定港口或法定機構特殊權力）。
4. 混合法案（Hybrid Bills）：兼具公共法案與私人法案的特點。它們影響全體公眾，但同時對特定群體或特定地點產生重大的直接影響。例如《高速鐵路（籌備）法令》（High Speed Rail (Preparation) Act）。
3. 正式立法階段（法案如何成為法令）
一項法案要成為正式的議會法令（Act of Parliament）（制定法/成文法），必須在下議院和上議院分別通過五個嚴格的審議階段，最後獲得皇室御准。
第一階段：首讀（First Reading）
這純粹是形式上的引介。法案的簡稱會被朗讀出來。在此階段沒有辯論，亦不進行表決。
第二階段：二讀（Second Reading）
這是首場主要辯論。議員會就法案的總體原則進行辯論。辯論結束時會進行正式表決。若政府在此表決中落敗，法案將不再推進。
第三階段：委員會審議階段（Committee Stage）
由專門設立的公共法案委員會（Public Bill Committee）對法案進行逐條、逐句的詳細審查。委員們會就修正案展開辯論並進行表決，以修補漏洞和釐清條文用字。
第四階段：報告階段（Report Stage）
公共法案委員會將其擬議的修正案向全體院會匯報。全體議員會審議、辯論這些具體修正案並進行表決。
第五階段：三讀（Third Reading）
對已完成修正的法案進行最後審視。辯論嚴格限於法案目前的實質內容。隨後進行最終表決。
第六階段：送交另一院審議（The Second House）
法案會移交至另一院（通常由下議院送往上議院），並在該院重複經歷全部五個階段：首讀、二讀、委員會審議階段、報告階段和三讀。
第七階段：兩院穿梭協商與皇室御准（Ping-Pong and Royal Assent）
如果上議院提出修正案，法案會被送回下議院以決定接受或否決（這過程俗稱「議會乒乓（parliamentary ping-pong）」）。一旦兩院達成一致，君主將給予正式的憲制批准，稱為皇室御准（Royal Assent）。此時，法案正式成為議會法令（Act of Parliament）。
對上議院的憲制限制：根據《1911年及1949年議會法令》（Parliament Acts 1911 and 1949），上議院不能無限期阻延法案。在延遲一年後，下議院可以繞過上議院直接通過法案。引用《議會法令》通過的例子包括《2000年性罪行（修訂）法令》（Sexual Offences (Amendment) Act 2000）及《2004年狩獵法令》（Hunting Act 2004）。
階段記憶口訣：Fast Sharks Can Really Travel = First reading（首讀）, Second reading（二讀）, Committee stage（委員會階段）, Report stage（報告階段）, Third reading（三讀）。
4. 影響議會立法的因素
是什麼促使議會通過新法例？主要有四個重大影響因素：
1. 政治影響力 / 政府執政授權（Political Influence / Government Mandate）：當一個政黨在大選中獲勝，即獲得民意授權去落實其競選宣言中所承諾的政策。
2. 公眾輿論與傳媒（Public Opinion and the Media）：強烈的公眾反應、傳媒報道和社交媒體運動會給議員帶來巨大壓力，迫使他們迅速採取行動。例如，傳媒對惡犬襲人事件的大篇幅報道，直接促成了匆忙制定的《1991年危險犬隻法令》（Dangerous Dogs Act 1991）。
3. 壓力團體（Pressure Groups）：由一群為特定議題共同發聲的人士組成的團體。主要分為兩類：
- 界別 / 利益團體（Sectional / Interest Groups）：代表某一專業或界別的特定利益（例如：英國醫學會 [BMA]、律師會 [Law Society]）。
- 理念 / 倡導團體（Cause / Promotional Groups）：為大眾福祉推廣共同的理念或訴求（例如：綠色和平 [Greenpeace]、霍華德刑制改革聯盟 [Howard League for Penal Reform]）。
4. 法律改革機構（Law Reform Bodies）：獨立的法定機構，如根據《1965年法律委員會法令》成立的法律委員會（Law Commission）、皇家委員會（Royal Commissions）以及公開研訊委員會（Public Inquiries），透過深入研究提出建議，以推動舊有法律的現代化與整合。
5. 議會至上原則（戴雪的理論表述，Dicey's Formulation）
憲法學者戴雪（A.V. Dicey）確立了議會主權（Parliamentary Sovereignty）的三大核心原則：
原則一：議會擁有制定或廢除任何法律的絕對權力。
原則二：在法律上，沒有任何個人或機構有權推翻或廢除議會法令。
原則三：任何一屆議會都不能約束後屆議會，亦不受前屆議會所約束。
議會至上原則的限制：
- 《1998年人權法令》（Human Rights Act 1998）：根據第4條，如果議會法令與《歐洲人權公約》條款抵觸，高級法院可以發出不兼容宣告（declaration of incompatibility）。然而，法院無權廢除該法令；議會依然享有最高權力，並自行決定是否修改法律。
- 權力下放（Devolution）：權力已被下放予蘇格蘭議會、威爾斯議會（Senedd Cymru）及北愛爾蘭議會，讓它們就特定的下放事務制定法律。
- 歐洲聯盟法（歷史層面）：在英國作為歐盟成員國期間，歐盟法優先於英國國內法（如 Factortame (No. 2) [1990] 案所示）。隨著英國脫歐，這一局面已隨《2018年歐洲聯盟（退出）法令》而改變。
第一部分重點總結：主體法例是由兩院經過五個立法階段制定的。在戴雪的「議會至上」原則下，議會是最高立法機關，其制定的法令不可被英國法院推翻。
---第二部分：委任立法（Delegated Legislation）
1. 甚麼是委任立法？
委任立法（或稱二級立法/附屬法例）是指個人或下屬機構，依據議會透過授權法令（enabling Act）（亦稱母法/主體法令 parent Act）所直接賦予的權力而制定的法律。
比喻：試想像議會是校長，負責制定全校的大綱校規；而授權法令就像一張通行證，授權學科主任（部長/大臣）或物業管理主任（地方議會）針對各自負責的走廊制定具體、詳細的規則。
2. 委任立法的三大類型
1. 樞密院令（Orders in Council）：
- 制定者：英王與樞密院（Privy Council，由政府高級部長及顧問組成）。
- 用途：用於國家緊急狀態（根據《1920年緊急狀態權力法令》或《2004年民事應急法令》）、更新法律、在政府部門之間轉移職責，或正式解散議會。
2. 法定文書（Statutory Instruments，簡稱 SIs）：
- 制定者：各政府部長及其所屬部門，在其特定職權範圍內制定。
- 用途：為一般法定框架補充具體的全國性規例。例如，根據《1984年警察與刑事證據法令》（PACE）制定的實務守則（Codes of Practice）。
3. 部門規例 / 市政規例（Bylaws，附例）：
- 制定者：地方議會（郡議會或區議會）或公共機構 / 法定承辦機構（如鐵路公司或英國國民信託 National Trust）。
- 用途：規管特定地理管轄範圍內或特定物業管轄範圍內的地方事務（例如：地方公園開放時間、犬隻管制區或鐵路範圍內的乘客守則）。
3. 使用委任立法的原因
為甚麼議會不親自審議通過所有條文呢？
- 節省議會時間：議會沒有足夠時間每天辯論數以百計的繁瑣行政規例。
- 技術與專業知識：部長和公務員可以就複雜課題（如藥品標準或道路車輛規格）諮詢業界專家和科學家。
- 掌握地方情況：地方議會比西敏寺的議員更清楚當地的交通或公園管理需求。
- 應急速度：在民事緊急情況或疫情期間，樞密院令可以即時簽署生效，無需等待數星期的議會辯論。
- 靈活性：隨著技術和社會需求的轉變，委任立法可以被迅速更新、修訂或廢除。
4. 對委任立法的制衡與監督
由於非民選機構在制定具有法律約束力的法規，因此必須有嚴格的制衡機制來防止權力濫用。這些監督機制分為議會監督（Parliamentary Controls）與司法監督（Judicial Controls）。
A. 議會監督（政治層面的監察）
1. 母法 / 授權法令（The Parent / Enabling Act）：議會從源頭掌控法律，在母法中明確規定權力界限、法定程序及定義。
2. 肯定決議程序（Affirmative Resolution Procedure）：法定文書必須在法定時限內（通常為28至40天）由議會正式辯論並通過，方能成為法律。這程序適用於重大或具爭議性的規例。
3. 否定決議程序（Negative Resolution Procedure）：法定文書發布後即自動成為法律，除非有議員在40天內提出質疑或提出廢除動議（絕大多數法定文書均採用此程序）。
4. 審查委員會（Scrutiny Committees）：法定文書聯合委員會（JCSI）和上議院二級立法審查委員會負責審查所有附屬法例。他們會審查技術錯誤、含糊用詞、追溯效力，或部長是否有越權行為。
5. 議會質詢（Parliamentary Questions）：議員可在部長質詢時間內，就擬議的二級立法直接向部長提出質詢。
B. 司法監督（法院的司法覆核）
具備充分利益關係的個人或組織，可以基於越權（Ultra Vires）（拉丁文，意為「超越權限」）為由，向高等法院（行政法院）提出司法覆核（Judicial Review），挑戰委任立法的合法性。如果法院裁定成立，該委任立法將被宣告無效（void）。
你必須掌握以下三種越權理據：
1. 實質性越權（Substantive Ultra Vires）：
決策者制定的規例超越了母法所准許的實際規管範疇或權限。
案例：R v Home Secretary, ex parte Fire Brigades Union [1995] —— 內政大臣引入了一套全新的刑事傷害賠償計劃，超出了母法所賦予的權力範圍。
2. 程序性越權（Procedural Ultra Vires）：
決策者未能遵守母法中列明的強制性法定程序步驟（例如未有諮詢指定機構）。
案例：Agricultural, Horticultural and Forestry Industry Training Board v Aylesbury Mushrooms Ltd [1972] —— 成文法規定部長在設立培訓委員會前必須諮詢相關行業組織。部長因未有諮詢蘑菇種植者協會，該法令對該協會的成員被裁定無效。
3. 不合理性（韋恩斯伯里不合理性 / Wednesbury Unreasonableness）：
該委任立法規例極其荒謬或不合邏輯，以致任何合理的當局都絕不可能作出這項決定。
案例：Associated Provincial Picture Houses v Wednesbury Corporation [1948]（確立了此項審查標準）以及 Strickland v Hayes Borough Council [1896]（一項禁止在公共和私人場所唱淫穢歌曲的附例被裁定為不合理，因為其管轄範圍過度干預了私人住宅）。
第二部分重點總結：委任立法讓部長、地方議會和樞密院能夠制定細節法例。它受到議會機制（決議程序、審查委員會）和法院司法覆核（實質性越權、程序性越權、不合理性越權）的制衡與監督。
---考試常見陷阱與防錯指南
陷阱一：混淆綠皮書與白皮書。請記住：綠皮書純粹是開放性的諮詢文件；白皮書則代表政府明確、已落實的政策意圖。
陷阱二：搞錯立法階段的先後順序。學生經常把「報告階段」誤放在「委員會審議階段」之前。請記住：委員會必須先審查法案，然後才向全體院會匯報（report）。
陷阱三：混淆委任立法的各種類型。法定文書由政府部長制定，樞密院令由樞密院/君主制定，而附例/部門規例由地方議會/公共法定機構制定。千萬不要混淆制定主體！
陷阱四：誤以為英國法院可以廢除主體法令。在《1998年人權法令》下，法院只能針對議會主體法令發出第4條不兼容宣告；法院無權將其廢除。只有委任立法才可以因「越權」而在司法覆核中被法院宣告無效（廢除）。
陷阱五：未有區分議會監督與司法監督。肯定/否定決議程序和審查委員會屬於議會監督。在高等法院提出越權（實質性、程序性、不合理性）訴訟則屬於司法監督。
---快速複習清單
你能否自信地解釋以下問題：
- 綠皮書與白皮書的分別？
- 法案在下議院審議的五個階段？
- 戴雪（Dicey）關於議會至上原則的三大要點及其現代限制？
- 樞密院令、法定文書與附例（規例）的分別？
- 肯定決議程序與否定決議程序的分別？
- 三種越權（實質性、程序性、韋恩斯伯里不合理性）的理據及相應的支持案例？